Esborranys per a una conferència sobre planificació i gestió del territori (i II).

1. Havíem exposat ahir les tres idees preparatòries elementals i ens caldria parlar ara una mica més de la figura del Pla. En primer lloc, cal dir que es tracta d’un conjunt de decisions que, prèvia anàlisi d’una situació, fixen objectius per a un període de tems i disposen certs recursos i actuacions. Com veuen, és un definició tan àmplia que podria aplicar-se als plans públics i als plans privats. Només ens interessen els primers.

2. Els plans de caràcter públic poden aprovar-se per Llei (per exemple, el Pla territorial general de Catalunya) o per normes de rang reglamentari. Poden ser vinculants o merament indicatius o orientadors. Aquesta última era la idea present als “Planes de Desarrollo Económico y Social” impulsats a la segona meitat del segle passat i fou, de fet, la idea predominant a Occident durant el segle XX (en contraposició a la planificació imperativa dels països socialistes).

3. No obstant, el nostre ordenament admet la planificació administrativa vinculant . Per exemple, als plans d’urbanisme i ordenació del territori (que veurem de seguida), als plans d’ordenació dels recursos naturals, als plans de regadius, als plans forestals, etc.

4. Els plans públics poden sen interns o externs. Dins d’aquests últims, ens interessen els que fan referència les polítiques sobre l’espai. Hem de distingir al respecte entre Plans d’ordenació del territori i plans urbanístics stricto sensu.

5. Els plans d’ordenació territorial tenen un grau jeràrquic superior i marquen les grans opcions d’actuació sobre l’espai. Són aprovats per autoritats supralocals (la Llei en el cas del  Pla Territorial General i el Consell Executiu en la resta).  En són exemples el citat Pla Territorial General, el Pla Territorial Parcial, el Pla Territorial Sectorial (com el Pla d’Espais d’Interès Natural, etc.).

6. Els plans urbanístics queden vinculats pels que hem citat a l’epígraf anterior. Entre ells podem citar el pla general Municipal d’ordenació (també dit POUM), els plans parcials, els plans especials, etc.

7. Els plans d’urbanisme incideixen en l’exercici dels drets de propietat immobiliària i de llibertat d’empresa (el cor de l’economia, realment).El més rellevant és el PGMO o Aquest Pla classifica el sòl en les tres categories d´urbà, urbanitzable i no urbanitzable ( o rural). No obstant, la classificació del sòl urbà és reglada (terrenys amb categoria de solar i ja integrats en la xarxa urbana i amb els serveis pertinents). En el sòl urbà, la idea central és la conservació de les facultats (amb expropiació en cas de remoció i noves cessions urbanístiques en cas d’ampliació).

8. El sòl urbà (i el sòl urbanitzable que es produirà) es distribueixen en zones amb una determinada previsió d’edificació i amb les activitats i usos admissibles (ús d’habitatge, ús comercial, ús industrial, etc.). Això imposa unes regles determinats per al joc econòmic (vegeu, per exemple, “Contra los bancos y las cajas de ahorros”).

9. El PGMO és aprovat provisionalment pel municipi i, definitivament, per la Comunitat Autònoma (que controla l’acompliment de la legalitat i el respecte al requeriment d’interès supralocal). Cal tenir en compte que la competència legislativa correspon a les Comunitats Autònomes, encara que existeix una Llei que cobreix els diversos aspectes de competència estatal (per exemple, els relatius al dret de propietat). Es tracta del Reial Decret Legislatiu 7/2015, pel qual s’aprova el text refós de la Llei del Sòl i Rehabilitació Urbana. A Catalunya, cal ressenyar el Decret Legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel qual s’aprova el Text Refós de la Llei d’Urbanisme.

10. El Pla d’urbanisme és una norma jurídica de caràcter reglamentari, però amb certes peculiaritats. Entre aquestes, podem citar la complexitat documental. En efecte, un pla qualsevol (especialment, el Pla general municipal d’ordenació) està integrat per una memòria justificativa, les Normes urbanístiques (és a dir, l’articulat) i la documentació gràfica. El seu llenguatge és especialitzat i, com s’ha dit sovint, esotèric i complex. Això es deu a moltíssimes raons. En primer lloc, l’especificitat de la matèria. En segon lloc, la pluralitat de tècniques i coneixements implicats (Dret, economia, geografia, sociologia urbana, etc.). En tercer lloc, el caràcter de Pla, amb objectius i resultats, i no només de norma.

11. Fins ara hem donat una visió juridicista de la qüestió. Però el Pla urbanístic és molt més. El PGMO, en concret, implica un dibuix complet del territori, amb xarxa de comunicacions, espais lliures i per a equipaments, previsions d’habitatges, etc. És a dir, té un caràcter global que el gran enginyer i planificador que fou Albert Serratosa condensava en “la regla del cinc pelat” (sobre això, vegeu aquí: ***).

12. Un cop feta l’operació planificadora en els seus diferents nivells, cal gestionar-la i vigilar el seu acompliment. Entrem, per tant, en els camps de la gestió i la disciplina urbanística. Aquest últim aspecte no el treballarem, però cal recordar que inclou ordres de suspensió i de legalització de les obres sense permís, exigència de llicència o dels tràmits que siguin pertinents i aplicació d’un règim sancionador. Això inclou la inspecció urbanística, com a eina per a controlar la configuració i l’ús dels terrenys i de les construccions.

13. La gestió al sòl urbanitzable es fa habitualment a través del sistema de compensació o bé d’expropiacions. Els propietaris afavorits per les noves possibilitats d’edificació cediran el percentatge terreny que marqui la Llei per a vials, equipaments, habitatge públic, La cessió –com a contrapartida ex lege per la nova edificació atorgada, constitueix la clau del mecanisme de creació de ciutat (en altres sistemes, com el francès, es prefereix la noció de tribut com a requisit per a l’execució de les facultats edificatòries que atorga el Pla).

14. Més problemes presenta actualment, no obstant, la qüestió de la gestió i disciplina dels sòls urbans, del que ja ha estat construït. En efecte, les ciutats es desgasten, “construïdes lentament/amb pedres que ahir van ser/vides humanes: amors, sofriments que ningú recorda”[1].

15. D’acord amb el marc jurídic vigent, l’edifici neix un cop obtinguda i executada la pertinent llicència (la mera comunicació operaria per a actuacions menors). Al llarg de la vida d’aquesta construcció, el propietari podria optar per l’enderroc i el permís li podria ser concedit, excepte que alguna norma tuïtiva ho impedís (i això sense perjudici de les conseqüències civils d’aquesta cirurgia destructiva).

         L’ordenament permet al propietari gaudir de l’habitatge i també disposar d’ell. Ara bé, l’imposa, a més un deure de manteniment, pensant principalment en els tercers (que no han de patir els efectes de la seva desídia, manifestats en una mola de pedra i  ferralla deixada de la mà de Déu). El Codi Civil[2] ha resumit perfectament la qüestió:

1.                     a) Si un edifici, paret, columna o qualsevol altra construcció amenacés ruïna, el seu propietari :

                            -Estarà obligat al seu enderroc.

                            -O bé, a executar les obres necessàries per a evitar la seva caiguda.

1.                      b) Si el propietari no ho fes, l’Autoritat podrà fer-la enderrocar a costa seva. No obstant, s’ha interpretat tradicionalment que aquesta autoritat (pel que ens interessa, l’Administració Pública), també podria ordenar la mesura de menys gravetat: la realització de les obres que siguin precises.

         Cal recordar, a més, que el propietari d’un edifici és responsable dels danys que resulten de la ruïna de tot o d’una part d’ell, si aquesta situació sobrevé per falta de les reparacions necessàries.

         La cadena iusprivatista de protecció es tanca amb la generalització de l’assegurança de responsabilitat civil. Es procuraria així no produir un dany per culpa o negligència  a tercers que, infaustament, podrien ser víctimes de l’edifici en mal estat.

16. Ara bé, el cert és que, com hem vist, el Codi Civil mostra una gran confiança en el paper de l’Administració. Neix així una impressionant policia administrativa de la construcció, dirigida al manteniment de les condicions de seguretat, salubritat i ornat públic. Actualment, a més, s’afegeixen les condicions d’accessibilitat i l’ornat públic engreixa amb motivacions turístiques i culturals. Fins i tot, es nega al propietari la facultat d’enderrocar si el bé s’inclou en un catàleg de protecció o si queda afectat pels supòsits tuïtius de la legislació de patrimoni històrico-artístic.

17. Neix així  el substanciós problema del deure de conservació i de les ordres d’execució d’obresque, en relació amb ell, dicta l’Administració. I dic substanciós perquè l’esmentat deure no ha parat de créixer i planteja delicats debats jurídics. Així, per exemple, es diferencia l’obligació de conservar del deure d’adaptació als requisits tècnics que la normativa va imposant (és a dir, nous estàndards, que poden operar en alguns casos retroactivament). D’altra banda, es considera que dins del  normal manteniment poden encabir-se regulacions per motius històrics o culturals i també de millora de la qualitat o sostenibilitat. La regla tradicional ens diu que si es tracta de millores d’interès general, el seu pagament no correspon al propietari. Ara bé, la hipertròfia del deure de conservació ha portat el legislador fins i tot a establir un límit econòmic a les obres que s’imposin (en concret, el 50% del valor de l’edifici).

18. El mecanisme ordinari de control es tanca amb la inspecció tècnica d’edificis, que és una branca de la inspecció urbanística en sentit general. D’acord amb el Tribunal Constitucional (STC 26 de gener del 2016), la normativa d’inspecció d’edificis regula un instrument urbanístic que té dues branques:

19. -La comprovació de l’acompliment del deure de conservació que correspon als propietaris (la inspecció tècnica d’edificis).

20. -La prevenció i el control de les irregularitats o il·legalitats urbanístiques (la inspecció urbanística stricto sensu).

21. La inspecció administrativa és un instrument rellevant de l’activitat administrativa de limitació de drets o de policia. En matèria urbanística, ha estat un instrument rellevant i la seva importància ha augmentat a causa de la transformació del model de llicència prèvia en un model basat en la comunicació prèvia i en la declaració responsable. No obstant, és cert que una gran part d’aquestes inspeccions –les que no precisen un aprofundiment tècnic intens- són realitzades per la policia local en el marc de la policia general. Només en el cas de les Comunitats Autònomes i en els municipis amb més mitjans es porta a terme ordinàriament aquesta tasca per funcionaris inspectors especialitzats. Sense una adequada inspecció, no és possible dictar correctament cap de les mesures previstes al catàleg de resolucions de disciplina urbanística.

22. En definitiva, un delicadíssim instrumental amb dubtoses possibilitats d’èxit tenint en compte, a més, el futur dels pressupostos públics. D’altra banda, el triomf de les “tres r” (regeneració, rehabilitació i renovació) implica de manera gairebé automàtica la criticada “gentrificació” dels cascos antics, que sols pot suavitzar-se amb una política  omnipresent d’habitatge públici amb una adequada fixació geogràfica dels serveis públics. En aquest sentit, alguns companys italians em comenten que ja ha començat la reflexió acadèmica sobre la recuperació de les ciutats després de la pandèmia i el paper que han de jugar les administracions públiques i els seus instruments.

23. El que hem vist ara implica una visió individualitzada dels edificis, però és cert que, quan s’identifica un conjunt amb envelliment i patologies urbanes, la legislació dóna algunes eines per a facilitar la reforma interior. En efecte, Aquesta introducció quedaria coixa si no féssim una succinta referència al nou model de regeneració, rehabilitació i renovació urbanes, present tant a la legislació estatal com a la legislació autonòmica. En aquest cas, s’intenta un enfocament més globaldel problema de la conservació del patrimoni construït i fins i tot es rescaten (per al sòl ja urbanitzat)  les tècniques de delimitació i repartiment  de càrregues ja emprades històricament al sòl urbanitzable. Evidentment, tot això precisa uns ajustaments molt delicats. Per exemple, alteració de la definició de sòl urbà consolidat (que passaria a ser no consolidat, amb cessió de terrenys en cas de plusvàlua per augment d’edificabilitat o millora o intensificació dels usos); exempció de cessions en alguns casos;  importància de la subvenció pública en les operacions de regeneració, rehabilitació i renovació; etc.

[1] Narcis Comadira, “Les ciutats” (1976), a Formes de l’ombra: Poesia 1966-2002, Barcelona, Edicions 62 i Empúries, 2002, p. 169.

[2] Arts. 389 i 1907 CC. També convé consultar l’art. 1910 CC_.