Notas docentes. Esquemas y articulado en materia de sanciones administrativas.

Ahora bien, cuando no se trata de sanciones de autoprotección (función pública, dominio público, servicio público, sanciones tributarias…), podemos decir que nos hallamos –desde el punto de vista politológico- en el marco de la Administración disciplinaria (del orden social). Por ese camino, sí habría una conexión entre la actividad de intervención y sus medios y la potestad sancionadora.

No obstante, existen otras como, por ejemplo,  la clausura de una industria tras una infracción de las normas ambientales., la mera amonestación,etc.

–En primer lugar, en los arts. 25 y ss. de la Ley de régimen jurídico del sector público. Aparecen ahí unos “principios de la potestad sancionadora” que afectan especialmente a la configuración material y sustantiva de infracciones y sanciones.

-En segundo lugar, en diversos preceptos de la Ley de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas se establecen aisladamente ciertas reglas relativas al procedimiento sancionador.

El art. 25 regula el principio de legalidad y el 25.1 establece la definición de este principio, con la admisión de ciertas especialidades para la Administración Local:

“1.La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril”

“3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.”

“Artículo 26. Irretroactividad.

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.”

(*)

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9.-El tercer principio regulado por la Ley es el de tipicidad. Nos interesa anotar tres cuestiones:

-La previsión de especialidades para la Administración local.

-La admisión de un campo de regulación propio del reglamento administrativo.

-La prohibición de analogía.

Veámoslo en los artículos 27.1, 27.3 y 27.4:

“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

[…]

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.”

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10.-El art. 28 regula diversos aspectos de la responsabilidad administrativa sancionatoria. Nos interesan especialmente los tres primeros apartados:

“Artículo 28. Responsabilidad.

1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

[*]

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

[*]

3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.”

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11.-Nos toca ahora referirnos al principio de proporcionalidad, respecto al cual se establecen diversas reglas en el art. 29. Se trata de un tema importante, teniendo en cuenta que, habitualmente, los extensos umbrales para la imposición de sanciones otorgan a la Administración un amplio margen para la determinación de la cuantía:

“1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

[*]

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.

5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.”

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12.-La Ley ha regulado de modo amplio  en su art. 30 la prescripción de las infracciones y de las sanciones:

“Artículo 30. Prescripción.

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.”

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13.-Finalmente, el art. 31.1 regula (de un modo muy restrictivo, por cierto), la regla del non bis in ídem:

“1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.”

14.-Vayamos ahora al estudio del procedimiento sancionador Como ya hemos dicho, la Ley 39/2015, del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, asumió la regulación del procedimiento sancionador y le asignó una ordenación muy  discutible. Para empezar, entregó a la Ley 40/2015 (arts.25 a 31, que ya hemos comentado), relativa al régimen jurídico del sector público, la articulación de los principios de la potestad sancionadora. Jamás se supo por qué esta Ley, relativa al régimen jurídico y organizativo de las Administraciones Públicas, se dedicó  a dichos menesteres.

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15.-Por lo que respecta ya estrictamente al procedimiento, el legislador optó por ir añadiendo  fragmentos del proceso sancionador a la regulación general. Es fácil, por tanto, despistarse cuando uno intenta explicarse sistemáticamente las claves del rito de la punición administrativa. En consecuencia, expondremos brevemente algunas cuestiones que conviene no olvidar.

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En concreto, han de tenerse en cuenta los siguientes preceptos. En primer lugar, el art. 63, relativo a las “especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora” (respecto a las actuaciones previas y a las medidas provisionales,  pueden verse los arts. 55 y 56 y, sobre la denuncia, el art. 62):

“1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.

2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento.

3. […]

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16.-Por lo que respecta al acuerdo de iniciación, hemos de decir que se regula en el art. 64, del cual seleccionamos lo siguiente:

“1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.

Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

2. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.

e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.

f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

3.[…]”

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17.-Respecto a los actos de instrucción, conviene echar un vistazo al art. 77.5 –prueba documental evacuada por funcionarios- por su importancia habitual para el procedimiento sancionador.

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18.-Art. 77.4:este precepto precisa que  “los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto a los procedimientos sancionadores que substancien”.

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19.-El art. 85 regula la terminación de los procedimientos sancionadores en estos términos:

“1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.”

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20.-Dejando ya atrás la terminación anticipada del procedimiento sancionador (art. 85 de la Ley 39/2015, como hemos visto), hemos de examinar ahora la terminación del procedimiento por resolución, regida por los arts. 84 y 87 y ss. de la Ley 39/2015.

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21.-Respecto a la configuración general del acto resolutorio -que debe ser motivado-, es importante retener que “la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo”.

22.-El órgano instructor formulará propuesta de resolución una vez concluida la instrucción del procedimiento. Dos aspectos nos interesan en este trámite de propuesta:

………-Desde el punto de vista procesal:

…………-a) Debe ser notificada a los interesados.

…………-b) Debe indicar la puesta de manifiesto del expediente.

…………-c) Debe indicar el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

……-Desde el punto de vista substancial se fijarán:

………..-a)-Los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica (que puede precisar la inexistencia de de infracción o responsabilidad).

……… -b)-La infracción cometida.

………-c)La persona o personas responsables.

………-d)La sanción que se proponga.

………-e)La valoración de las pruebas practicadas, especialmente las que constituyan los fundamentos básicos de la decisión.

………-f)Las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.

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23.-Finalmente, hemos de tener en cuenta las previsiones del art. 90, según el cual:

“Artículo 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.

1. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

2. […]

3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

4.[…].”

Tipicidad. Puede añadirse la noción de taxatividad.

Ordinariamente, personas físicas y jurídicas.

La reposición.

Importancia práctica de la regla de proporcionalidad.

La proporcionalidad afecta a la norma y al acto decisorio