Categoría: Derecho local.
Nota sobre les ordenances locals.
Des de fa uns anys, m’encarrego d’impartir la lliçó sobre les ordenances locals al Màster de Govern Local que organitza la Càtedra Prat de la Riba, l’Associació Catalana de Municipis i la Universitat Autònoma de Barcelona. Anoto aquí el guió de la meva xerrada, per si fos útil per a algú.
[Font:Libro de los Juegos, Alfonso XI y su Corte]
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Secretaris d’Ajuntament i interventors: resum de la situació.
Joan Romà i Cunill descriu avui -breument i amb precisió- com estan realment les coses a Catalunya pel que fa als funcionaris locals d’habilitació nacional. Proposa fins i tot fer atractiva la professió als més joves. Però em temo que, malgrat la raonabilitat de la seva crida, les coses no aniran per aquí.
«Ajuntaments sense funcionaris vitals» (Diari de Terrassa, 31 de març del 2022).
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Font
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Laboralistas y plaga.
…1.-Reunión virtual del “Grup d’Estudis Autònoma” (GEA), tocando el tema del Derecho del trabajo y el Covid. Impresionante desembarco de la solidaridad estatal: ERTE con aplicación generosa de la noción de fuerza mayor y amplitud de las ayudas, prestación extraordinaria para el personal doméstico, etc.
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…2.-Entra en escena, además, el ingreso mínimo vital y se articulan desde la Unión europea préstamos condicionados y subvenciones (teóricamente sin exigencias)[1]. Me viene a la cabeza la vieja pesadilla de la deuda perpetua. Es curioso el contraste entre la preocupación por los problemas ambientales que quizá dejemos como herencia y la alegría en cargar con obligaciones inacabables a las nuevas generaciones. Siempre me pareció lógico que pagaran una parte del bienestar que recibían al nacer, pero no sé si estamos ya sobrepasando algún límite.
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3.-Sin duda, se ha parado el golpe y, según los laboralistas al mando de la ponencia, se propone la ovación en términos generales . Ahora bien, de cara al futuro, no veo de qué manera se va a salir de esta si no es con un alud de iniciativas privadas alegres y desbordantes. Amadeu Petitbó proponía el otro día bajar los impuestos, aunque fuera simbólicamente, para emitir una señal. La pandemia estará derrotada, como en el verso de V.A.Estellés, el día en que “…el pare torna a casa/i agafa el fill més petit i l’enlaira/amb les grans mans de qui es guanya la vida”[2].
Nota preparatoria de la reunión, a cargo del profesor Eduardo Rojo: AQUÍ.
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[1] Se citan también informes sobre perjuicios derivados de la enfermedad y género, pero la cosa no queda clara, ya que parece ser que los puestos de trabajo mayoritariamente en manos de los hombres serán los primeros en desaparecer. En realidad, para meterse en estos berenjenales habría que partir del dato de que más del sesenta por ciento de las víctimas mortales son masculinas. Ello puede deberse a causas psicológicas y sociales (quizás el alcoholismo o el tabaco, dicen) o simplemente biológicas (como se sabe, al virus le importa un bledo toda esa filfa de la autopercepción). De todos modos, no creo que el porcentaje que he citado justifique próximamente alguna política específica del Ministerio de Igualdad.
[2] “…el padre vuelve a casa/y coge al hijo más pequeño y lo levanta/con las manos grandes de quien se gana la vida”.
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Contra la transparencia (y III).
… 1.-En cambio, creo que no admite ya ninguna justificación el sistema actual de declaración de intereses de los miembros del legislativo y de las asambleas de las corporaciones locales. Se basa en una doble declaración: de actividades y de bienes y rentas. Ambas tienen carácter público.
… He dado un vistazo a algunas de ellas -en concreto Congreso de los Diputados y Ayuntamiento de Barcelona-. En ciertos casos, están pulcramente presentadas, pero en otros se nota la incomodidad del declarante: escrito a bolígrafo, con tachaduras o con el patético y ya famoso “propietario por herencia” (un poco para aminorar la culpabilidad ante sus votantes, aunque nadie le pedía que concretara el tipo de transmisión)…Incluso aparece un préstamo que el electo le hizo al partido o coalición. Bueno, ya lo ven ustedes, hasta yo mismo me he puesto a mirar trapitos. Paremos, pues.
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… 2.-Toda esta exigencia es absurda. Desde luego, no es ningún acicate o estímulo para dedicarse a la actividad política. Si uno logra salir elegido, el vecino que saluda cada mañana ya no va a mirarle de la misma manera. Puede pensar que “pues mira éste, si no tiene dónde caerse muerto” o bien ” vaya, vaya, sí que lo tenía calladito, el muy …”. Con razón decían mis padres que es de mala educación hablar de dinero. Y también peligroso en nuestra noche oscura de la soberbia y la envidia, tan lejana al generoso resplandor nórdico.
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… 3.-Era mucho mejor, claramente, el anterior sistema de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Los miembros de la Corporación Local formulaban, desde luego, “declaración de sus bienes y de las actividades que les proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos o afecten al ámbito de sus competencias”. Esta declaración se hacía constar en el Registro de intereses llevado por el Secretario de la Corporación. Ahora bien, no tenía carácter público y requería, para su consulta, la acreditación de la condición de interesado legítimo directo. Ello permitía, por supuesto, el acceso de las autoridades judiciales o de organismos tributarios y podría dar pie, incluso, a que se diese cuenta al Ministerio Fiscal ante indicios de falsedad documental. Un sistema, pues, serio y ajeno al chismorreo y a la demagogia barata.
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“La LRSAL i el model territorial, polític i administratiu dels ens locals de Catalunya”: esquema per a una conferència (i II).
… 1.-La tercera idea constitueix el nus de la sentència del Tribunal Constitucional: l’art. 149.18 de la Constitució permet a l’Estat establir les bases del règim local. Això es beneeix amb una interpretació àmplia, que empara la imposició de criteris de racionalitat econòmica: eficiència (art. 38.1 CE), eficàcia (103.1 CE) i estabilitat pressupostària (art. 135.2 CE).
… Quarta idea: també s’admeten les regles relatives al mapa municipal i les exigències augmentades de població i territori en la creació de nous municipis, així com les suaus admonicions sobre la fusió voluntària i les limitacions en la creació d’entitats locals menors.
… Cinquena idea: es declara inconstitucional la determinació que fa la LRSAL de l`òrgan de la Comunitat Autònoma a qui correspon la dissolució d’entitats locals menors i de municipis. Això pertany a l’organització pròpia de la Comunitat Autònoma.
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… 2.-Sisena aportació: la idea força en matèria competencial és la següent: el dominus de la competència –l’Estat o la Comunitat Autònoma- serà l’encarregat de decidir si l’atribueix o la nega –i en quina mesura- a l’ens local. Són inconstitucionals els preceptes oposats a aquesta màxima.
… Setena consideració: la recentralització en els camps de l’assistència social l i de l’assistència sanitària primària també és declarada inconstitucional. Pel que fa a l’educació, el Tribunal s’endinsa en una llarga consideració interpretativa que ens col·loca pràcticament a la situació prèvia a la LRSAL.
… Vuitena idea: l’aplicació d’un pla econòmico-financer a les entitats que incompleixin les regles d’estabilitat pressupostària o deute públic és constitucional. Aquesta és la principal victòria de la LRSAL.
… Novena idea: és inconstitucional la regla que permetia a l’Estat transferir a l’entitat local directament les quantitats que no li havia pagat la Comunitat Autònoma. Em remeto aquí –com en tot el resum de la sentència– a la síntesi que vaig fer a “
«El elefante herido sigue su camino: sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LRSAL «. No obstant, la previsió potser podria reaparèixer a la legislació orgànica de finançament de les Comunitats Autònomes.
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… 3.-Desena idea: el futur és, evidentment, imprevisible. Però sembla factible una tendència a la centralització basada, en primer lloc, en motius tècnics. En efecte, per primera vegada a la història les autoritats centrals disposen d’una informació immediata i precisa. Pensem en el control pressupostari, que és avui tan fàcil perquè es pot fer en un segon. O en la possibilitat d’elaborar el pla d’urbanisme d’Avinyonet de Puig Ventós des de Brussel·les: només calen les fotografies que ha fet el satèl·lit i un registre de la propietat informatitzat…
…També afavoreix la centralització la magnitud extraordinària dels problemes que tenim entre mans: medi ambient, seguretat pública, la crisi dels serveis públics, etc. Tot això ens porta a un món on els municipis tenen dificultats per a situar-se, a excepció de les grans ciutats –molt operatives- i dels ens associatius que aprofitin adequadament les economies d’escala. Això no vol dir que la gent deixarà de viure a les petites poblacions. En absolut. Però sí implica que les estructures administratives de proximitat no tindran un paper rellevant.
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«La LRSAL i el model territorial, polític i administratiu dels ens locals de Catalunya»: esquema per a una conferència (I).
.-Esquema per a la conferència que se’m va assignar dins la JORNADA SOBRE L’APLICACIÓ DE LA LRSAL A CATALUNYA A LA LLUM DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL (STC 41/2016, de 8 de març) -, organitzat per l’Associació Catalana de Municipis (ACM), BARCELONA, 31 de maig del 2016.
...1.-Indiscutiblement, sóc avui el teloner. Em limitaré, per tant, a exposar deu idees bàsiques partint de la STC de 3 de març del 2016, relativa a la constitucionalitat de la LRSAL. Després, ja tindran vostès les exposicions i taules rodones sobre competències municipals (amb Susanna Marín i concepció Campos, que podrien estar parlant del tema uns quants dies), entitats supramunicipals i règim econòmico- pressupostari.
…Entrego, per tant, aquest decàleg, no a la manera mosaica i tancada, sinó amb dubtes i interrogants que al llarg del dia potser es podrien aclarir.
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…2.-En primer lloc, faré referència al sector optimista de la matèria, als que pensen que cal afrontar una regulació nova del règim local, fins i tot en la present època de consensos gairebé inexistents. Entraria en aquesta línia, per exemple, el professor FORCADELL, que va llegir fa poc la seva tesi doctoral (acte al qual vaig tenir el gust d’assistir). La seva proposta lliga amb el relleu assignat per un grup del pensament catalanista a la qüestió local (amb el paradigma de Prat de la Riba).
…També se situa dins del corrent alegrement impulsor el professor BOIX PALOP, que acaba de publicar al 2015 el llibre més rellevant sobre la LRSAL. El company d’Alacant, que podeu seguir al seu interessantíssim bloc “No se trata de hacer leer”, justifica les necessitats de reforma en la necessitat d’aprofundir en la democràcia, en l’experimentació i en l’acollida de nous fenòmens com, per exemple, la remunicipalització.
…En una línia també proactiva i favorable a empènyer una regulació podríem situar el professor SABATÉ –que us parlarà ben aviat- i que proposa començar a incidir des de Catalunya en el terreny institucional supralocal, aprofitant el camp que ja està obert dins la jurisprudència constitucional.
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… 3.-La segona idea gira entorn l’alineació pessimista. Aquí podríem situar els impulsors de la LRSAL, que es limitaven a una jibarització en temes bàsics i indefugibles (en la seva perspectiva): disciplina econòmico-pressupostària i reducció competencial. Encara aportaven un objectiu més contundent, consistent en la fusió forçosa de municipis -molt defensada pel mestre PARADA en un recent llibre coordinat per LORA-TAMAYO-, però aquesta finalitat no va entrar en discussió parlamentària.
…En certa manera, aquest sector se sent reforçat després de la sentència constitucional de març, ja que, almenys, ha salvat la qüestió pressupostària, mentre que el tema competencial ja es donava probablement per perdut.
…També amb una orientació pessimista podríem situar la simple destrucció de nivells supramunicipals –pura operació davant la opinió pública- o la demagògica reducció de retribucions d’acord amb un patró comú i rígid (mera concessió a la xerrameca imperant i que, a la llarga, implicarà el definitiu empobriment i desprestigi de la vida local).
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El elefante herido sigue su camino: sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LRSAL.
… 1.-He leído algunas alharacas en torno a la reciente sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LRSAL, que declara la inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos, pero mantiene incólume su filosofía.
… En primer lugar, el Tribunal asienta una interpretación amplia del 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases del régimen local. Esta competencia) “ampara sin lugar a dudas normas básicas tendentes a introducir criterios de racionalidad económica en el modelo local español”, con el fin de cumplir los principios constitucionales de eficiencia (art. 32.1 CE) y eficacia (art. 103.1 CE), así como “la estabilidad presupuestaria como norma de conducta a la que están sujetas las entidades locales (art. 135.2 CE)”. Como aclara la nota explicativa publicada por el Tribunal, “esta doctrina es, en términos generales, la que aplica la sentencia para avalar la constitucionalidad de la mayor parte de las previsiones impugnadas por la Asamblea Extremeña”.
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… 2.-Así, en primer lugar, el fallo apuntala las normas estatales para diseñar el modelo municipal español y establecer mayores exigencias de población y territorio para la creación de municipios, así como para facilitar fusiones voluntarias. Estas reglas promovían –de una manera francamente suave- la reducción del mapa municipal. También mantienen su constitucionalidad las normas estatales para limitar la creación de entidades locales menores.
… Lo único que queda fuera de la Constitución es, según el Tribunal, la regla que se empeñó en ““predeterminar el órgano de la Comunidad Autónoma que ha de acordar la disolución y la forma que ha de revestir esta decisión”, ya que son “cuestiones de organización administrativa” de la Comunidad Autónoma.
… En materia de competencias, caen también algunas previsiones concretas sobre la recentralización en las Comunidades Autónomas de servicios de asistencia social y de atención primaria a la salud (que se incluían en determinadas disposiciones transitorias y adicionales). Sin embargo, la clave es el principio general establecido, según el cual el dominus de la competencia es quién ha de decidir si se asigna o no a las corporaciones locales. En consecuencia, el Estado “sólo podrá atribuir competencias locales específicas, o prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en la materia o sector de que se trate”. Por el contrario, “en materias de competencia autonómica, sólo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle; sujetándose en todo caso a las exigencias derivadas de la Constitución”.
… En punto a competencias, hay que añadir que el Tribunal realiza un arduo debate respecto a los servicios educativos de los entes locales pero, a través de una interpretación sistemática, mantiene las previsiones de la LRSAL.
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… 3.-Por último, no ve nada objetable el Tribunal en la regulación –importantísima- del plan económico-financiero que deben ejecutar los entes locales cuando incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria o de deuda pública o de regla de gasto. No ocurre lo mismo, sin embargo, con la retención que, a la manera de Robin Hood, practicaba el Estado sobre las Comunidades Autónomas cuando éstas incumplían sus obligaciones de pago frente a los entes locales. La LRSAL preveía que el Estado debía poner las cantidades deducidas de la cifra de transferencia a la Comunidad Autónoma (según la LOFCA) a disposición del ente local acreedor. Opera aquí el Tribunal con motivos sustanciales, pero no me queda muy claro si en el futuro podría imponerse la misma regla, siempre que se hiciera de forma correcta. Esto es, a través de Ley Orgánica, tal como exige el art. 157.3 CE.
Como vemos, pues, el planteamiento básico en materia de competencias y de control económico-financiero sigue en pie, pero es probable que se generen conflictos constitucionales respecto a algunas competencias concretas de articulación neblinosa.
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La suspensión en la prestación de servicios locales.
…1.-El tradicional principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos subsiste mientras no se ha acordado, en el marco de la legalidad, su supresión. Ahora bien, la Ley 16/2105, de simplificación de la actividad administrativa de la Generalidad y de los gobiernos locales de Cataluña y de impulso de la actividad económica, ha previsto un procedimiento de suspensión de la prestación de servicios por parte de las entidades locales.
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…2.-El punto de partida sigue siendo que el municipio ha de prestar las actividades y servicios que establecen las leyes sectoriales que les son aplicables y en ejercicio de las competencias que se les atribuyen. Ahora bien, se permite la suspensión en su prestación, previa resolución administrativa.
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…El acuerdo de suspensión tiene las siguientes características:
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… -El procedimiento tiene carácter voluntario y sólo puede iniciarse a instancia del ente local.
… -Tiene carácter excepcional.
… -La suspensión es temporal y no será superior a dos años, aunque se prevé la posibilidad de prórrogas por períodos sucesivos.
.. .-La suspensión se justifica en una “situación de insuficiencia de recursos en términos de capacidad fiscal”. No obstante, la precisión sobre este concepto se remite a un reglamento posterior. Debe añadirse que la suspensión no puede afectar en ningún caso a los servicios mínimos establecidos por la legislación vigente.
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…3.-El procedimiento se resuelve por el consejero competente en materia de Administración Local de la Comunidad Autónoma . Sin embargo, en caso de informes negativos, resolverá el Gobierno.
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…Se prevé que el mismo Ayuntamiento pueda levantar la suspensión y recuperar la prestación, pero la regulación de esta resolución se remite a un reglamento de desarrollo de la Ley.
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…La articulación de la suspensión está pensada en el marco de la tutela financiera sobre los municipios que, de acuerdo con la LRSAL, corresponde a la Generalidad de Cataluña. La principal ventaja del mecanismo radica en que permite mantener las decisiones ya tomadas (asunción del servicio, organización, etc.), aunque no se ejecuten.
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…Se rompió, pues, el viejo sueño de la expansión de competencias y servicios de los entes locales a través del dogma de la subsidiariedad. Por el contrario, ya se plantea seriamente la reducción de los servicios que se prestan, esta vez a través de la cautelar suspensión.
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Fragmentos para una conferencia en Colombia sobre descentralización local (y II).
…1.-La norma principal que ha regulado la cuestión que nos ocupa ha sido la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, que sufrió una modificación importante a través de la aprobación de la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). Precisamente, estas modificaciones nos permiten observar qué es lo que ha preocupado recientemente al legislador español. Me limitaré a tres cuestiones:
…-El mapa municipal.
…-La sostenibilidad económica.
…-El intento de limitar, en alguna medida, la autonomía local.
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…2.-El debate sobre el mapa municipal volvió a poner sobre el tapete una cuestión recurrente: el número de municipios es excesivo, según se dice, y debe procurarse su reducción. Para algunos autores, estamos ante el definitivo talón de Aquiles del régimen local español. Otros, en cambio, opinan que debe caminarse hacia la disminución, como han hecho otros países europeos, pero que la situación no es ni mucho menos desesperada. De hecho, se afirma que el quantum de municipios es sólo desproporcionado en algunas Comunidades Autónomas (Galicia, Castilla y León, Cataluña…), pero que ello obedece a razones históricas y que, además, no imponen un déficit inasumible.
…Pues bien, aunque la fusión forzosa de municipios ha sido un fantasma que ha sobrevolado diversos proyectos de ley –a nivel autonómico o a nivel estatal- lo cierto es que, con la reforma del año 2103, sólo se introdujeron algunas tímidas reglas para la fusión voluntaria.
…No obstante, la reforma del año 2013 intenta reforzar el papel de las Diputaciones Provinciales, que tenían una función básica de coordinación y de prestación de ciertos servicios supralocales, pero que ahora ven aumentadas sus competencias y se les asignan tareas de control financiero sobre los municipios.
…Por lo que respecta a las áreas metropolitanas, han tenido un escaso desarrollo en el Derecho Local español. A la tradicional desconfianza de los pequeños municipios se le ha añadido ahora el reforzamiento de las Comunidades Autónomas, que ya tienen suficientes medios técnicos y personales para prestar lo que en otra época serían típicos servicios metropolitanos.
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…3.-Por lo que respecta a la sostenibilidad financiera, se impone a las corporaciones Locales una estricta posición de equilibrio o superávit presupuestario. Esto se combina con diversas reglas, entre las que destaca el cálculo y comunicación a Administraciones superiores del coste efectivo de los servicios prestados.
…Igualmente, la reforma de 2013 supuso un intento fallido de recorte de ciertas competencias atribuidas por las leyes sectoriales. En la práctica, no obstante, estas competencias se han seguido ejerciendo. Funciona de forma efectiva, por tanto, el criterio de la asignación competencial a través de leyes sectoriales (con alguna excepciones) y , desde luego, el concepto de competencia entendida también como participación local en los procesos de creación de normas y de decisión.
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Ciudades, leyes y letras 
