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El control de constitucionalidad de regulaciones que mantienen su vigencia gracias a decretos-leyes sucesivos.
I.-OBJETO DEL RECURSO. LAS NORMAS IMPUGNADAS.
1.-La reciente sentencia del Tribunal Constitucional 9/2023, relativa a la regulación de la potestad judicial para la suspensión de determinados desahucios, plantea una cuestión que, a mi parecer, debería ser meditada y que significaría una objeción seria al fallo acordado por el tribunal.
En esta sentencia se examina el recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de 2 normas:
1.- Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid-19.
2.-Real Decreto-ley 1/ 2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Esta disposición modificaba algunos preceptos de la anterior.
2.-En estos dos decretos-leyes se regulaba la potestad del juez de suspender facultativamente el desahucio de inmuebles en ciertos casos, incluso aunque la ocupación tuviese un origen penal (usurpación), salvo que se hubiera empleado violencia o intimidación contra las personas. Una potestad controvertida, en la medida en que sólo se podría ejercer cuando el propietario del inmueble era una persona jurídica o una persona física titular de más de 10 viviendas.
II.-LA DEROGACIÓN DE LAS NORMAS OBJETO DE RECURSO.
1.-El Tribunal, en el fundamento jurídico segundo de la sentencia, entiende que la regulación citada fue derogada -siquiera tácitamente- por el artículo 7 del Real Decreto-ley 8/2021 de 4 de mayo por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurídico, a aplicar tras la finalización del estado de alarma declarado por el R.D. 926/ 2020, de 25 de octubre.
2.-La mencionada derogación “hace que su objeto [del recurso] decaiga, careciendo, por ello, de sentido realizar pronunciamiento sobre normas que el propio legislador ya ha expulsado del ordenamiento, o si quiera sea de forma tácita«. Esta idea de pérdida de objeto del recurso es una de las claves del fallo (sin perjuicio de que el Tribunal opte, por determinadas razones, por examinar la constitucionalidad de la regulación que ha perdido la vigencia). Se considera, además, que una de las razones que avalan la constitucionalidad de los Decretos- leyes impugnados es que tienen una “incidencia mínima y temporal” sobre el derecho de propiedad.
III.-SE DEROGARON LAS NORMAS OBJETO DEL RECURSO, PERO SE MANTUVO LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD JUDICIAL DE SUSPENSIÓN DEL DESAHUCIO.
1.-En realidad, se observa un equívoco que conviene despejar. El R.D.-ley 8/2021 modifica y deroga el R.D.-ley 11/2020, que fue objeto del recurso. Pero hay que subrayar que mantiene e incluso perfecciona la regulación de la potestad judicial de suspensión de desahucios, extendiéndose su efecto hasta el 9 de agosto de 2021 e incluyendo, por supuesto, a los desahucios que traigan causa de un procedimiento penal (sin intimidación o violencia sobre las personas)
Esta potestad judicial va a ser reactivada por el Real Decreto-ley 2/2022 de 22 de febrero, extendiéndose sus efectos como máximo hasta el 30 de septiembre del 2022, por el que, entre otras cuestiones, “se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica”. Sin embargo, con atenta puntualidad legislativa, un nuevo Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, vuelve a regular de un modo prácticamente idéntico esta potestad y la pone en pie hasta el 31 de diciembre de 2022. El último capítulo de esta serie, hasta ahora, se contiene en el Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, que regula de nuevo la potestad y la extiende hasta el 30 de junio de 2023.
2.-Recordemos que el esquema de la regulación es siempre el mismo: potestad judicial de suspensión de desahucios derivados de procedimientos penales (fundamentalmente, de usurpación de inmuebles), que afecten a personas en situación legal de vulnerabilidad y que operen sobre un concepto de gran propietario definido por el mismo Decreto-Ley (persona jurídica o bien persona física titular de más de 10 viviendas).
IV.-REFLEXIONES FINALES.
1.-Una vez vista la legislación promulgada, se entiende la afirmación del voto particular del magistrado E. Arnaldo Alcubilla, según la cual la “privación temporal de ese poder de disposición, por cierto, se ha ido promulgando en el tiempo, como consecuencia de las sucesivas prórrogas de la medida que se han ido aprobando: la última por el momento hasta el 30 de junio de 2023”.
2.-En consecuencia no puede alegarse, como hace la sentencia, una “incidencia mínima y temporal” sobre el derecho de propiedad, ya que el encadenamiento de los decretos-leyes nos acerca a un período de 4 años.
3.-También es discutible que pueda hablarse, como afirma el Tribunal, de decaimiento en el objeto del recurso. Por el contrario, la regulación sometida a juicio sigue vigente y el Gobierno, mediante Decreto-ley, reactiva dicha vigencia antes de que finalice el plazo establecido en la norma precedente. Ante este uso anómalo del Decreto-Ley, el Tribunal Constitucional, a mi entender, debería tener en cuenta dos elementos:
–No cabe hablar de incidencia temporal sobre el derecho de propiedad
-Parece conveniente un uso más decidido de la declaración de inconstitucionalidad por conexión.
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La hucha de los niños. Reflexiones sobre el Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales.
(Fuente: cottonbro).
1.-Como es sabido, nuestra Constitución ha impuesto los principios de estabilidad y de equilibrio presupuestario y ha limitado el déficit estructural[1]. A nivel local, ello se concretó –entre otras previsiones- en la aplicación del posible superávit a:
-Obligaciones pendientes (acreedores).
-Amortización de operaciones de endeudamiento.
Si, aún así, quedara algún saldo positivo, este remanente sólo podía impulsar inversiones financieramente sostenibles[2]. Como en cualquier hogar, pues, pagar primero las deudas y, si hubiera algún sobrante, destinarlo bajo severos criterios a un proyecto adecuado.
Como puede suponer el lector, la legislación ataba en corto a la “inversión financieramente sostenible”[3]. Así, por ejemplo, se prevé en algunos casos la autorización previa de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Igualmente, a la hora de gastar, el Interventor emite informe sobre la coherencia de la memoria económica específica[4].
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2.-El Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, dispone lo siguiente:
2.1.-Mantenimiento de las posibilidades de aplicación del superávit presupuestario que ya existen.
2.2.-De forma voluntaria, puesta a disposición de la Administración General del Estado del remanente de tesorería para gastos generales (minorado por los saldos de las cuentas de acreedores, amortización de deuda y previas modificaciones de crédito). El importe será devuelto en un plazo de 15 años (a partir de 2022), con unas condiciones que toman como modelo la Deuda del Estado[5].
No hay, pues, ni “incautación” ni “expropiación”, como erróneamente han afirmado algunos periodistas y algunos dirigentes integrados en diversos partidos de la oposición (e incluso de la misma coalición gubernamental).
2.3.-Ahora bien, el bombón del Decreto-Ley 27/2020 es el crédito extraordinario (financiado con Deuda Pública) que servirá para cubrir un paquete de transferencias a las entidades locales de acuerdo con las siguientes reglas:
2.3.1.-Sólo podrán ser beneficiarias las corporaciones locales que hayan puesto a disposición del Estado sus remanentes de tesorería a través del préstamo al que nos hemos referido anteriormente. Es decir, que se hayan “portado bien” desde dos puntos de vista: tenían superávit acumulado y, además, lo transfirieron voluntariamente –como prestamistas- a la Administración General del Estado.
2.3.2.-El importe es bastante limitado ya que, aunque ha de cubrir como mínimo el 35% de los recursos brindados al Estado, lo cierto es que no puede exceder de 5000 millones de euros (repartidos en dos años de acuerdo con los criterios del Decreto-Ley). Es fácil intuir que esta cifra será objeto de intensa negociación en el proceso de convalidación del Decreto-Ley.
2.3.3.-El montante tiene un régimen privilegiado, ya que se aplicará como gasto financiado con fondos finalistas[6]. Además, las actuaciones que cubre no requerirán los informes previos previstos en el art. 7.4 de la Ley 7/1985[7].
2.3.4.- El gasto derivado de estas partidas ya no se verá perturbado por la exigencia caudina de sostenibilidad financiera, que acogotaba a estas inversiones en el régimen hasta ahora existente. Es cierto que el Decreto-Ley ha decidido de forma genérica los destinos de estos caudales, pero puede fluir naturalmente una interpretación extensiva de los diversos epígrafes. En síntesis, se ciñen a tres bloques[8] que ya forman parte de la lengua de madera de todos los programas políticos:
-Movilidad sostenible, medio ambiente y rehabilitación de espacios y de equipamientos públicos.
-Refuerzo de ciertos servicios sociales y educativos.
-Promoción e infraestructuras culturales y Patrimonio Histórico.
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3.-Como puede observarse, no ha existido ningún expolio ni nada parecido. Más bien, se trata de un artefacto legislativo para que un Estado en una de las peores situaciones de su historia movilice ciertos recursos públicos respetando tres aristas:
.-La titularidad de los fondos.
.-La normativa de limitación del déficit impuesta por la Constitución (que se remite a la regulación europea)
.-Y, asimismo, el principio de equilibrio presupuestario (impuesto específicamente para las Corporaciones Locales por el segundo inciso del segundo párrafo del art. 135.2 CE).
Por otra parte, no estaría de más recordar que el saldo ahora brindado a la Administración superior se ha ido acumulando en gran parte gracias a la rigidez en el desarrollo del art. 135 CE, digno heredero del “santo temor al déficit” que puso en los corazones don José de Echegaray.
Es más, el Decreto-Ley 27/2020 sigue la regla bíblica presente en el Evangelio de San Marcos 4:25, según la cual “al que tiene, aún se le dará más”[9]. Es decir, al que generó superávit y lo entregó al Estado para recibir intereses propios de Deuda Pública, se le entregará también gozosa transferencia para su empleo en sabrosos campos como la movilidad urbana, el medio ambiente, los servicios sociales o la cultura.
Dejando de lado la saludable dialéctica política, es comprensible que la irrupción de un dinero nuevo, ejecutable sin apenas cortapisas, haya generado la salivación de ciertos gestores locales. Son ya muchos años de dieta estricta y es disculpable la reacción cuando el camarero advierte que van a traer algo para picar.
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[1] Art. 135 CE.
[2] Puede leerse este esquema de aplicación del superávit en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En realidad, se trataba de reglas especiales para aplicar en el año 2014, pero las leyes de Presupuestos Generales del Estado y ciertos Decretos-leyes han ido prorrogando esta habilitación. Los gastos que se admiten, por cierto, no son computables a efectos de contabilización de su límite global, configurado en el art. 12 de la misma Ley Orgánica 2/2012.
[3] La configuración general –lógicamente, restrictiva- del l concepto de inversión financieramente sostenible puede verse en la disposición adicional decimosexta de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
[4] Número 6 de la Disposición Ad. 16 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El número 7 de la misma Disposición regula la remisión del informe desfavorable del Interventor al órgano competente en materia de tutela financiera de la Corporación Local.
[5] Art. 3.2 del R.D-Ley 27/2020. La bondad de la propuesta se refuerza con la referencia, en la Exposición de Motivos de esta norma, a los tipos de interés negativos por los saldos disponibles en cuentas y depósitos bancarios (apartado V, primer inciso). La Resolución de 10 de agosto de 2020, de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, ha establecido las condiciones financieras aplicables a esta operación de préstamo y ha tenido en cuenta el acuerdo con la FEMP, que fija un plazo de devolución de diez años, pero permite que las Entidades Locales puedan voluntariamente acogerse a un plazo mayor en caso de condiciones más ventajosas.
[6] Esto es, gasto no computable a efectos de aplicación de las reglas de limitación del gasto público (v. arts. 4.2 del R D-Ley 27/2020 y 12 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera).
[7] Art. 4.6 del R D-Ley 27/2020. Se trata de los informes de la Administración competente y de la Administración que ejerce la tutela financiera cuando el Municipio lleva a cabo competencias distintas de las propias (establecidas legalmente) y de las atribuidas por delegación.
[8] V. arts. 4.3 a 4.6 del R D-Ley 27/2020.
[9] Como sabrá el lector, este versículo ha hecho correr ríos de tinta y hace poco el maestro Escohotado aún le daba vueltas como extraña pieza contraria al pobrismo del nuevo Testamento. De todos modos, hay más referencias en esa línea, pero no es éste el momento de comentarlas.
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