Tema 3.-La actividad administrativa de fomento.

            1.-En la actividad de fomento, la Administración Pública incentiva o estimula una actividad privada que se considera de interés general. El ejemplo principal viene constituido por las subvenciones, pero existen otros instrumentos relevantes. Por ejemplo:

• Beneficios fiscales: debemos recordar que la Constitución estipula (en su art. 133.3) que todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.
• Menciones honoríficas: uno de los ejemplos principales es la matrícula de honor, otorgada como calificación en las asignaturas de las licenciaturas y grados universitarios. Tiene, además, una consecuencia económica (reducción de las tasas académicas). Además de este supuesto, existen otros muchos casos de distintivos y premios otorgados por la Administración Pública.
• El alquiler reducido de locales o inmuebles públicos, los créditos otorgados por entidades públicas bajo condiciones privilegiadas, etc.
• La atribución del derecho de explotación de un yacimiento minero a su descubridor. Se fomenta así la búsqueda e investigación de nuevos recursos.

2.-Estudiaremos ahora, por tanto, la subvención. La Ley General de Subvenciones (LGS, del año 2003) la define como disposición dineraria realizada por la Administración Pública a favor de personas públicas o privadas y que cumpla los siguientes requisitos:

• Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
• Que dicha entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
• Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública. Esta actividad puede ser financiada en su totalidad por la subvención, pero lo normal es que haya una cofinanciación (es decir, el particular asume una parte del coste de lo que va a ser realizado).

3.-Una vez definida la subvención, debemos tener en cuenta los principios que rigen su otorgamiento (y que se enumeran en el art. 8 de la LGS). En síntesis, son los siguientes:

• a) Los principios de publicidad y transparencia.
• b) Los principios de objetividad, igualdad y no discriminación.
• c)El principio de concurrencia competitiva.

Es decir, la subvención debe otorgarse mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas, de acuerdo con los criterios establecidos en la convocatoria y en las bases reguladoras. Ahora bien, la LGS admite la adjudicación directa de acuerdo con lo previsto en su art. 22.2, que establece un supuesto excepcional que, no obstante, ha sido interpretado de forma muy generosa:

“Cuando se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas, que dificulten su convocatoria pública”.

• d) Los principios de eficacia y de eficiencia en la asignación de los recursos públicos.
• e) El principio de neutralidad respecto al libre juego del mercado. En efecto, el Derecho de la Unión Europea prohíbe las subvenciones y ayudas que alteren el normal funcionamiento del mercado. Este dato nos obliga a efectuar las siguientes precisiones:
  •  e.1)La Unión Europea ha puesto en marcha un enorme programa de ayudas en torno a la Política Agrícola Común y otros programas relacionados. Se trata de sustanciosas cantidades de dinero que procuran mejorar las instalaciones agrarias y que, en su caso, se dirigen al sostenimiento de los precios.
  • e.2) El Derecho comunitario admite además que los Estados otorguen determinadas ayudas. Por ejemplo:
    • -En sectores donde el normal funcionamiento del mercado se ve sometido a ciertas cortapisas. Por ejemplo, los servicios no económicos de interés general (sanidad, servicios sociales, educación y ciertos aspectos de la cultura).
    • Subvenciones para proyectos de innovación tecnológica, en el marco de programas aprobados por la Unión Europea. Se trata, por ejemplo, de los famosos fondos Next Generation (que ya tenían antecedentes en otros programas).
    • Subvenciones  relativas a regiones desfavorecidas.

• • e.3) Ahora bien, para asegurar que las ayudas que otorguen los estados respetan estos límites, se establecen un control basado en dos elementos:
    • En primer lugar, la obligación de los Estados de comunicar a la Comisión de la Unión Europea las ayudas que concedan a partir de determinadas cuantías.
    •  En segundo lugar, la  legitimación de la Comisión Europea para impugnar  ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea  la ayuda otorgada por un determinado Estado y, en su caso, pedir a ese Tribunal su anulación.

4.-La subvención, como hemos dicho, es otorgada por una Administración Pública. El sujeto que la recibe es el beneficiario (como requisitos previos se exigen, entre otros requerimientos, que esté al día en sus obligaciones tributarias y de seguridad social).  Además, pueden existir unas entidades colaboradoras que, seleccionadas de forma previa y objetiva por la Administración, se encargan de realizar los pagos previstos a los beneficiarios, recibir los documentos que sean pertinentes, etc. Juegan ese papel en ocasiones las entidades bancarias.

5.-Por supuesto, el beneficiario debe devolver la subvención cuando no ha podido destinarla al fin para el que se le otorgó, cuando no ha cumplido los deberes de justificación, cuando ha incumplido obligaciones específicas impuestas a la concreta subvención concedida, etc. Es lo que se denomina obligación de reintegro.

Este reintegro puede ser total o parcial (en función del grado del incumplimiento). Debe tenerse en cuanta que esa obligación de devolver es compatible con la imposición de sanciones administrativas a los beneficiarios (por ejemplo, si se desvían los fondos a otro fin distinto al previsto, si hay retraso en la justificación de los pagos, si se produce obstrucción a las facultades inspectoras de la Administración, etc.

6.-Es verdad que parecía que la subvención había iniciado un camino de reducción, a causa del monstruoso déficit público o por la restricción de supuestos para los que es admisible su concesión. Sin embargo, lo cierto es que está viviendo una nueva primavera con su elección por el legislador español como medio habitual para el estímulo a los particulares en el marco del proyecto europeo NEXT GENERATION (y otros proyectos paralelos). Se trata de proyectos orientados a la recuperación económica y a la configuración de una economía verde y digital. A este impresionante volumen de fondos deberían añadirse los desembolsos por subvenciones derivadas de la denominada Agenda 2030 y los programas que la acompañan. Reflexión político-económico final: ¿una economía de mercado o una economía dirigida?

***

7.-POSIBLES PUNTOS PARA AMPLIAR EL TEMA (hemos tenido en cuenta su importancia teórica o práctica y se trata sólo de una guía orientativa):

[*]

1.-Reflexión sobre los diferentes modalidades de ayudas públicas: subvención, beneficios y desgravaciones fiscales, ayudas crediticias, aportaciones de bienes (aunque no dinerarias) a personas, empresas o entidades con cargo a recursos o patrimonios públicos (por ejemplo, aportación de terrenos del patrimonio público del suelo para la instalación de industrias), medidas de fomento de contenido jurídico (por ejemplo, expropiación por razones de interés social a favor de beneficiarios particulares) y un variado abanico denominado ayudas indirectas (por ejemplo, la organización de viajes para jubilados en el IMSERSO y la ventaja que supone para hoteles concretos, la subvención para la adquisición de automóviles menos contaminantes, etc.). El TJUE analiza a menudo estos supuestos y anula las ayudas que suponen una ventaja competitiva anormal en el marco de la inversión privada.

2.-La subvención no debe encubrir privilegios económicos y sociales. Por ejemplo, se declararon incompatibles con el Derecho europeo los beneficios fiscales establecidos por las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. La asimilación entre ayuda contraria al Derecho europeo y régimen fiscal desproporcionadamente beneficioso es uno de los temas más discutidos en Derecho europeo (localización de Google y otras grandes compañías en Irlanda, por ejemplo).

3.-El procedimiento de control de ayudas por la Comisión. ¿Qué son las ayudas de minimis? La distinción entre ayudas existentes o ya otorgadas y nuevas ayudas.

4.-El plan estratégico de subvenciones, las bases reguladoras (su contenido, aprobación y publicación) y el crédito presupuestario adecuado.

5.-El beneficiario de la subvención: sus requisitos y sus causas impeditivas. Sus obligaciones (arts. 11-14 LGS). La distinción entre la Administración Pública concedente, el beneficiario y las entidades colaboradoras.

6.-El procedimiento de concesión de subvenciones y, en especial, el problema de la concesión directa.

7.-El reintegro de la subvención. Sus razones:

•  La anulación del acto administrativo de otorgamiento, ya sea en vía administrativa o en vía judicial.
• Obtención fraudulenta de la subvención (art. 37 LGS).
• Un órgano de la Unión Europea ordena la devolución de las ayudas recibidas.

Procedimiento de reintegro. Prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro (véanse arts. 38-40 LGS). Las sanciones por incumplimiento de las obligaciones del beneficiario (v. título IV LGS).

8.-La justificación y el control del empleo de la subvención. La potestad inspectora de la Administración.

***